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行业案例（2024）丨04城市生命线综合监管系统建设项目预算评估-苏州市软件评测中心有限公司
点击：时间：2026-04-24
一、案例概况
（一）案例背景
2023年6月，为贯彻国安委《关于推广城市生命线安全工程经验做法切实加强城市安全风险防范工作的通知》文件精神和要求，苏州工业园区政府拟在苏州市综合试点示范区（园区桑田岛）范围，按照“综合监管+智慧监测”的总体思路，规划建设苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目，以便切实提升城市安全风险防控管理能力和水平。本项目计划利用工业园区现有智能化基础设施资产，探索多灾害场景交互风险识别、分析、预警和处置机制，设计安全应急管理指挥场景模型，打造高水平应用试点标杆。为摸清项目建设所需资金，科学合理安排预算，建设单位苏州新建元数字科技有限公司（以下简称“新建元数科”）委托苏州市软件评测中心有限公司（简称“苏州评测”），对本项目提供第三方预算评估服务。
（二）面临的问题
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目涉及应急安全领域的多个复杂应用场景，专业化程度高。项目包含软件开发、软硬件采购、咨询服务等多类评估内容，评估范围广。作为试点项目，部分方案需求描述不够具体，可落地程度欠佳，且缺少可对标案例供借鉴。上级部门要求尽快建设本项目，立项阶段评审时间紧，任务重。上述这些项目特点均为合理造价评估带来困难。
（三）案例目标
通过对苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目预算造价的评估实现以下工作目标：核实项目包含的服务范围、工作内容、预计工作量；明确建设任务、建设内容、软硬件数量及采购成本、开发及运维等服务成本；提供分项价格和整体预算的造价意见，为新建元数科今后控制投资、申报预算、编制标底等工作提供科学、客观、合理的价格依据。
二、实施过程
（一）实施难点
1. 项目专业性强、涉及领域广，预算评估难度大
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目涉及燃气、水务、规划、交通、建设、环保等多个业务条线，风险预警、灾害处置、应急指挥、协调善后等应用场景情况复杂，专业化程度高，对接联调任务重，规模体量大。造价人员对应急管理领域背景知识了解不全面，预算评估难度较大。项目建设内容包含产品采购和部署、软件开发、数据加工及咨询服务等，相比常规信息化项目更为复杂。需要尽快消化专业概念，理清业务逻辑，掌握系统运行脉络，针对各分项目特点合理分类、确定造价评估方法，以便科学合理地分析建设成本。
2. 需求不确定因素多，评估范围深度待落实
本项目需要对多个政府已有平台能力进行整合复用，规划多个风险场景分析和应急处置，同时包含咨询服务类内容，产生了大量数据治理及实施类型工作。作为探索试点项目，国内缺少可对标案例，在项目招投标阶段，方案部分需求描述不够具体，未对实施工作内容及体量进行详述，可落地程度欠佳，为规模评估和工作量分析带来困难。需在评估过程中进行梳理，推进解决。
（二）实施过程
1.项目团队组建
根据约定的评估工期以及质量要求，苏州评测选择信息化项目建设管理经验丰富的造价评估师担当项目负责人，与专业能力较强的造价工程师一同组成评估团队，另外在公司专家库内抽调有应急管理领域业务背景的专家，参与方案评审和技术支持。为加快进度，评估组合理分工，安排了多组人员同步开展造价服务。评估团队组成见表1。
表1 项目团队组成
2.评估方法选择
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目的建设内容包括软件开发、硬件及成品软件采购、数据加工及咨询服务等，对不同类型的评估对象，苏州评测按业界惯例采用了相对应的评估方法。
（1）软件开发类：建设内容偏业务应用且具备国标功能点识别条件的，按照国标《GB/T36964-2018软件工程软件开发成本度量规范》，结合行业基准数据，采用功能点方法评估，具体步骤见图1。偏技术支撑、实施内容难以用功能点法分析逻辑文件或事务处理要素的，采用专家经验法判断，规模估算取工作量均值。
图1 软件规模估算实施流程
（2）硬件及成品软件类：对于采购类内容，苏州评测采用了两种方法进行造价。一是标杆对照法，即：以各地同类项目三年内的中标价格或者政府采购网上公示的价格进行比较，充分考虑本项目的参数配置、规模、地区特点，运用类比法进行价格估算。二是市场询价法，即：采用发送询价函的方式，获取相关产品供应商的报价，一般采用多家询价，综合比较的方式进行估算。
（3）数据加工及咨询服务类：采用专家经验判断法进行评估，明确及量化方案描述的任务范围、频次，按作业程序推算合理工作量。开发人员基准单价不适用的，根据《新建元数科数字项目造价评估方法》要求，以苏州人社局的相关岗位工资指导价作为基准（含规费税金），进行费用评估。
3.服务质量控制（三审制度）
由于苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目体量较大，涉及内容及领域较多，苏州评测实行了三审制度，工作流程见图2。另外，考虑到本次评估建设项目的各部分由不同评估人员同步进行，为保障交付质量，在一审环节增加了部门内各小组交叉审核的步骤，从一定程度上进一步降低了评估疏漏风险。
图2 三审制度流程
（1）造价工程师自校、交叉审核
造价工程师完成咨询项目的编审及自校后，与其他评估团队进行交叉审核，核查该项目咨询方法、过程、结论的正确性及合规性，造价工程师对提交的初步成果交叉审核确认无漏项和错误后，填写《造价咨询质量控制流程单》。
（2）项目负责人审核
项目负责人检查委托人提供的书面资料的有效性、合规性，对上一环节造价工程师提交的咨询成果进行一定比例的复核，发现不准确、不完整、不可靠甚至是错误的问题，退回修正或者直接在工作底稿上进行纠正和补充，纠正和补充内容通知造价工程师。
（3）技术负责人审定
苏州评测承担造价咨询业务的技术负责人再次检查委托人提供的书面资料的有效性、合规性，对造价咨询质量进行整体控制和咨询成果审定。技术负责人对苏州评测出具的咨询成果质量，承担最终审定责任。
4.具体评估过程
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目主要包括：数据资源整合、1个综合场景+8个风险场景专项应用建设、相关硬件及成品软件采购、安全风险评估+研究长效机制。在评估过程中，针对不同类型的评估对象，苏州评测采用了相对应的多种评估方法进行造价。
（1）数据资源整合成本评估
数据资源整合部分汇聚政府已建平台数据，接入项目所需的地下管线基础数据、监测数据、监管数据以及相关的基础地理信息数据、城市规划建设数据等，并对这些数据进行数据质量评估、结构化治理，最后分类建设基础数据库。
在造价过程中，面对常规的数据对接及查询功能开发工作，苏州评测采用功能点估算方法进行评估；除国标功能点方法外，还采用专家经验法，对难以用功能点识别的实施及数据治理工作进行工作量预测。方案中存在部分数据治理工作描述欠清晰，如危旧房屋数据预处理、地下管线数据融合分析等工作未明确具体实施深度与工作体量。针对此类现象，新建元数科多次组织外部技术专家、方案编写部门，向苏州评测对方案进行答疑、澄清，经过双方专家及团队成员的反复讨论，将具体的实施工作内容进行细化拆解，也进一步明确了项目建设的深度及边界。苏州评测对历史以往年度的类似项目的成本数据进行核查，结合软件开发与实施生产率指数，综合判断出各部分实施工作量规模。
除现有数据汇聚外，数据资源整合部分还包含综合管廊、燃气站、桥梁三维模型建设工作，为系统提供所需的三维模型数据。苏州评测根据《苏州市建筑信息模型（BIM）技术应用计费参考依据》中的规定，从三维模型应用种类、应用阶段、工程复杂程度等角度进行评估，结合建模面积，计算三维建模技术服务费用。
（2）“1+8”场景专项应用建设成本评估
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目在实际场景建设部分，包含一个综合应用系统，以及燃气爆炸、地下管线交互、供水爆管、城市内涝、道路塌陷、桥梁倒塌、第三方施工破坏及危旧房屋八个风险场景专项应用系统。这些应用场景存在相通之处，大多基于各类场景的实时相关数据进行监管监测，对各类风险情况进行展示及预警；同时对各类数据进行多角度多层次的统计，形成风险一张图、安全驾驶舱及全景概览等大型综合展示场景，用于提升监管信息化水平。在评估的过程中，常规数据管理、展示及统计功能均以国标功能点方法进行评估。
除常规开发功能之外，在燃气爆炸风险应用场景监管系统和供水爆管风险场景专项应用系统中，还存在应用模型建设，具体为燃气泄漏溯源、扩散分析、爆炸模拟分析模型、水力模型及管网漏损定位分析模型。苏州评测依据历史造价经验，结合市面上常用模型底座信息及报价，邀请应急管理专家进行交流探讨，对相关业务内容进行梳理，透析拆解模型搭建步骤，将其归纳统一成：需求确认及模型选型、数据准备、应用场景搭建、模型微调、精确度要求、模型部署六大工作模块。
再与新建元数科一同对各工作模块实施工作量预估值及调整系数的设定进行详细讨论。根据讨论意见，苏州评测对燃气及供水的应用模型建设部分进行合理工作量预估。
（3）软硬件采购内容成本评估
苏州城市生命线工程中多处运用物联网、云计算、大数据等信息技术进行工程构建，苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目，也包含了对应的多类硬件及成品软件采购内容。除常规信息化建设设备外，项目还包含专业性设备，如激光可燃气体探测仪、多普勒流量计等，以及无线位移传感器、车载北斗定位设备、智能井盖等物联网特殊设备。成品软件部分包含视频AI算法等特殊软件（技术）的购买。
针对这些采购内容，苏州评测使用标杆对照法结合市场询价法进行造价评估。在使用标杆对照法评估的过程中，部分采购内容的依据源于苏州评测自有的产品造价工具台。该造价工具台是由苏州评测自主研发的，它基于苏州评测长期以来的造价评估、信息化项目监理、软硬件及系统测试等项目数据的积累沉淀，通过对各个项目的预算数据和实际支出数据进行整理和分析，建成体量较大的价格信息数据库。基于此数据库，结合采购类项目造价过程，形成了可快速匹配历史价格数据，并能一键生成造价依据的产品造价工具，在本次评估中应用此工具台，较好地提高了产品部分内容的评估效率及准确性。
（4）咨询服务内容成本评估
苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目中还包含两项咨询服务类内容，一是对城市内涝、桥梁倒塌、道路塌陷等风险进行评估，最终生成安全风险评估报告；二是对综合监管机制、生命线安全工程建设标准、场景耦合进行研究，形成生命线安全工程推广或持续运营的长效机制，最终产出相关研究报告。
苏州评测采用专家经验法对此两项服务内容进行造价时，遇到了方案中对部分内容的服务实施步骤及实施工作体量描述不够详细的困难。在新建元数科的组织下，苏州评测与外部技术专家及方案编写部门一同开展了多次方案澄清讨论会，将具体实施内容进行细化。苏州评测运用WBS（Work Breakdown Structure，工作分解结构）方法，逐层逐级拆解实施工作任务，最终细化形成二十人天为上限体量的工作细项。例如城市内涝风险评估中的可能性评估工作，其中一个步骤需要对风险可能性边界设置条件，需规划计算出水泵启停水位、下垫面等条件数值，需要基于历史数据对这些条件进行计算及设定。苏州评测将单项条件数值设定为一个工作细项，对其工作量进行预估，然后根据不同工作需求，参照《新建元数科数字项目造价评估方法》要求，选取苏州人社局的相对应岗位工资指导价作为基准（含规费税金）进行费用评估，合理化、透明化、具象化服务类工作预算。
三、实施成效
（一）经济效益
作为第三方独立机构，苏州评测对苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目的建设成本进行了科学预估，合理利用了政府现有信息资产，避免造成资源浪费。为新建元数科编制项目标底提供了清晰透明的价格依据，也为后续招标采购及项目建设实施周期的资金管理打下了坚实基础。评估服务产出的各建设分项造价，还可作为项目后期变更及工程结算审计的依据。
（二）其他效益
工业园区是苏州城市生命线监管示范区域，作为首个试点项目，苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目为同类工程建设提供了最佳范本。苏州评测提供的相关造价报告可作为评估模板，为将来全市乃至全省的城市生命线相关建设项目成本评估提供参考依据。同时，在造价过程中，经各方多次讨论澄清，逐步明确了项目建设范围和深度，为有效控制项目风险、确保顺利交付奠定了坚实基础。
此外，通过本项目，苏州评测在系统应用模型建设的工作量评估方面，为软件造价行业提供了新的思路和实践经验。
四、客户评价
在新建元数科的关心和组织协调下，苏州评测全面、及时、高效地履行了第三方预算评估服务。报告交付后，苏州评测按制度要求进行了客户满意度回访，新建元数科作为苏州工业园区城市生命线综合监管系统建设项目造价委托单位，从造价专业度、咨询过程、工作态度、工作效率等角度，给予了苏州评测高度评价。认为苏州评测在造价评估服务过程中，严格遵照国标规范，选择科学合理的评估方法和依据进行成本测算；同时认真解读项目方案，通过不断质询，推进解决了需求疑点，降低了项目实施不确定性。在造价过程中遵循公平公正原则，保持了第三方机构的中立客观性，确保了评估结果的真实可靠和逻辑性。
