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行业案例（2024）丨19构建软件开发费用量化管控体系-中国移动通信集团上海有限公司信息技术管理部
点击：时间：2026-08-05
一、案例概况
（一）案例背景
近年来，软件及信息技术服务产业快速增长，公司数字化转型需求也越来越迫切。由于传统软件开发工作量评估缺少标准化的方法论体系，主要依赖内部专家的经验判断，人为因素重，评估结果可信度不高（管理层、开发厂家都可能提出质疑），审计风险高，投资成本使用效率难以提升，阻碍了公司数智化转型。因此，需要建立合理的软件开发度量过程，实现软件开发成本合理估算，引导健康的市场竞争，促进软件质量价值提升，提高IT投资成本使用效率，推动落实降本增效，冲破数字化转型投资的障碍。
2020年，公司决定在充分借鉴国家相关标准的基础上，进行方法和管理创新，构建软件开发工作量评估体系。评估体系应当具备科学性、权威性和可操作性，能够充分适应移动通信行业软件开发特点，具备可推广性。
（二）案例目标
研发工作量数智化评估模块工具，构建软件开发工作量评估体系，提升上海移动IT系统开发工作量的评估质量和效率，降低开发成本，实现系统开发费用审批的科学化和规范化，进而实现公司的经济效益、管理效益、风控效益、人才效益全面提升。
二、实施过程
（一）实施难点
在项目实施的过程中，可能会遇到技术、人员或资源等方面的困难。主要是：
1.技术复杂性
如果选择的技术栈或工具与现有系统不兼容，或者需要高度定制化的开发，可能会增加技术实施的难度。
数据集成和同步可能面临挑战，特别是当需要跨多个系统或平台收集和分析数据时，系统稳定性和性能问题可能成为技术实施中的障碍。
2.人员培训与支持
团队成员对新系统的学习曲线可能较长，需要投入大量时间和精力进行培训和练习。
时间紧迫和人员不足是常见的资源限制因素，可能导致项目无法按照原计划进行。
3.资金与资源限制
预算限制可能影响技术选型、工具采购和人员培训等方面的投入。
缺乏必要的硬件或软件资源也将成为实施过程中的障碍。
4.数据质量与准确性
评估模块的有效性很大程度上依赖于数据的准确性和完整性。然而，在实际操作中，可能由于各种原因（如人为错误、系统漏洞等）可能导致数据质量不高。
为了克服这些困难，项目管理部门需要采取积极措施，如加强沟通协调、提供充分的培训和支持、优化资源分配、确保数据质量和准确性，并持续收集用户反馈以进行改进。同时，也需要保持灵活性和适应性，根据实际情况调整实施计划和策略。
（二）实施组织
本项目由信息技术管理部总体负责,进行资源统筹和组织规划。下属规划建设部负责固定资产投资项目，运营管理部负责成本项目。两部门协调配合，分别完成两类项目的需求分析，负责各自项目的项目管理、流程设计及项目具体实施工作。
（三）举措与创新
在实施过程中，我们采取了四大举措，实现了三大创新。
四大举措：
1.采取行业特色方法，保障评估科学
在充分借鉴已发布的国家及行业标准，以及集团内部管理办法的基础上，总结原有评估方法经验教训，引入在业界应用广泛的COSMIC/NESMA方法，并不断对功能点方法进行创新优化。行业特色方法见图1。
图1 行业特色方法
2.面向全域应用，建立全流程管理体系
面向全域的IT应用：以每年的固定资产投资项目中单一来来源的软件开发工作量评估和细水长流的日常工单软件开发工作量评估为切入点，建立全流程量化管控体系。全流程量化管控体系见图2。
图2 全流程量化管控体系
3.多方协同，打造专业团队
聘请业界专家作为外脑协助构建全面管控体系，并进行第三方造价评估；同时积极培养自有专业人员，形成能够基于国家标准，对软件开发工作量进行评估和管控的软件工程造价专家和数据分析专家团队。专业团队构成见图3。
图3 专业团队构成
4.建立后评估机制，形成闭环管理
建立工作量后评估指标体系，通过工作量后评估结果对厂商送审材料进行审核，避免厂商虚报、多报的情况；定期对评估数据进行大数据分析，优化评估模型和业务流程，达到管理闭环。后评估框图见图4。
图4 后评估框图
三大创新
1.管理创新：面向全流程的管控体系
软件开发费用量化管控体系贯穿需求立项阶段、采购阶段、建设阶段全流程，通过“需求不规范不评估”、“未完成评估不采购”“不满足需求规范不验收”，有效降低项目建设成本，提升软件项目质量。面向全流程的管控体系见图5。
图5 面向全流程的管控体系
2.评估方法创新：具备行业特色的标准落地
围绕精益化成本管控的目标，建立适合电信软件工作量评估体系（见图6）。该软件工作量评估体系既具备能对通用IT软件进行精确评估的COSMIC方法，又具备能对较大算法难度的系统进行评估的NESMA方法。
图6 建立适合电信软件工作量评估体系
3.应用模式创新：基于大数据的智能支撑
组织研发需求智能查重工具，减少资源浪费，并积累大量高质量的功能点数据；借助大数据分析等新兴技术，探索开发工作量智能评估平台，支撑评估人员提升评估效率。
（四）具体实施过程
在构建软件开发费用量化管控体系具体实施过程中，项目组着重于在需求开发管理上优先进行调整，规划和设计日常开发工作量数智化评估模块，推进软件开发费用量化管控体系流程改革。
需求开发管理主要包括需求收取、需求审核、需求分析、开发测试、上线验收等5个步骤，是公司IT支撑系统管理模式中重要的一环，关系到公司各个职能管理部门、中心单位和分公司需求响应速度和开发质量，并最终反映在内外部客户满意度上，是一项涉及面广、流程复杂的工作。
需求开发管理流程中，工作量的评估更是一项复杂、主观且具有争议性的工作。虽然目前IT系统已经采购了符合国标要求的Cosmic、Nesma工作量评估模型，但是工作量评估流程还是简单、低效，在行业内、集团内均缺乏统一标准。基于这些评估模型，建立流程管理体系迫在眉睫。
日常开发工作量数智化评估模块的初始创意、需求提出、需求文档撰写、系统界面设计、开发测试场景确定、业务验收、模块推广与使用、模块迭代与优化由上海移动（下简称局方）自主完成。
1.流程设计环节，主要考虑灵活性。
目前系统数据流现状如图7：
图7 系统数据流
所有节点均是通过后台配置化实现。在日常运营工作中，可以根据不同类型的工单，配置完全不同的评估、审批节点。例如业务支撑域的工单复杂、数量多、金额高，可配置三层的审批节点：局方负责人-三级部门经理-二级部门经理；网管支撑域开发预算紧张，所以在工单实施前就配置三级部门经理初审节点，将一些性价比低的工单直接删除，避免开发工作量的浪费。
各个节点的审批人员通过简单配置可以快速更替，也支持根据OA组织架构的调整每日定时更新，避免人工维护。
2.界面设计环节，主要考虑简洁性。
界面上所有的参数均是极简，能系统自动展示的，就尽可能避免手工录入，在提升工作效率的同时，也避免了人工差错。例如在计算平均核减率的时候，通过大数据的搜索，实现分域的自动计算，透明、高效。
界面所有参数均是可配置的，可根据使用习惯快速新增、修改和删除。
3.数据存储环节，主要考虑高效性。
所有评估、审核中产生的数据均通过结构化存储，为后续的统计、分析带来极大的便利性。规范化的数据格式、自动化的报表、智能化的告警，大大提升了日常管理工作的效率。只要核减率超过一定的比例，就会根据阈值，触发短信提醒到局方各级人员。若核减率超过20%，自动通知到二级经理；核减率15%~20%，自动通知到三级经理；核减率10%~15%，自动通知到局方负责人。分层分级的监控模块，便于局方全方位高效管控工作量评估的规范性。
根据集团内审部对各省软件开发项目计价审计工作，部分省市存在评估流程模糊不清、主观判断占比较大等问题，存在软件开发工作量管控风险。
近期中国移动集团计划部、网络部和信息技术中心也发布或修订了关于软件工作量评估的相关管理办法和指导文件。
IT系统日常开发类工单具有工单小、数量多的特点，为了解决此类工单的工作量评估准确性、流程透明性以及局方的掌控性，我部牵头开发了日常开发工作量数智化评估模块。
日常开发工作量数智化评估模块的主要流程如图8：
图8 日常开发工作量数智化评估模块的主要流程
【开发工作量初评】节点：开发人员在需求管理平台上根据三域统一的、符合国标要求的Nesma工作量评估模型进行工作量初评。
【局方工作量复核】节点：局方人员在需求管理平台上根据三域统一的工作量复核模型进行工作量复核。
【第三方工作量抽样检查】节点：第三方人员抽样部分工单进行工作量检查。抽样的比例暂定20%。抽样的比例可根据评估费预算的使用情况，通过配置方式调整。对于不同的合作方可配置不同的抽样比例。对于一些初评水分较大的合作方，甚至可以100%抽样检查。
【局方分层分级工作量审核】节点：根据复核、抽检的情况，根据既定的分层分级规则触发不同层级的人员对工作量进行确认。
上述内容由需求管理平台100%电子化承载，做到了流程高效、透明，提升了各方人员的工作效率，同时保障此项工作规范化开展。
上述“局方工作量复核”和“第三方工作量抽样检查”两个节点具有先进性，是集团的首创创新成果。下面适当展开叙述：
1.【局方工作量复核】节点
工作量复核在需求管理平台上进行，通过从“工时调整”和“工单打分”两个维度，对工作量进行确认。
“工时调整”维度，需求分析人员严格检查工单是否属于缺陷工单、是否多拆分子工单、是否有实际工作任务等，对不合规、不合理的工作量进行调整，不纳入结算范围。
“工单打分”维度，要求从设计测试文档规范性和上传及时性、开发测试工单执行情况、上线准确性等环节对工单进行综合评分。根据工单打分情况，系统自动对工作量进行相应比例的调整。
2.【第三方工作量抽样检查】节点
各部门局方负责人每月在待结算工单池中抽取一定比例的抽样工单请第三方评估机构进行工作量复核。抽样比例为20%，需要覆盖三域所有部门所有合作方的工单，按照工作量从多到少的顺序进行抽样。若某个部门某个合作方可抽样工单不足20张，则全量工单均交由第三方进行工作量评估。抽样的比例可根据评估费预算的使用情况，通过配置方式调整。
这种抽样检查的方式覆盖范围广、随机性强，在确保覆盖100%域及合作方的同时，也可以大幅减少评估费用的支出，做到效益最大化。
三、实施成效
项目组在实施过程中，深入分析现状情况，起草实施方案并多次向领导请示汇报。根据领导的指导与意见，项目组不断持续改进，优化调整，日常开发工作量数智化评估模块已于2023年3月正式上线。此后根据相关意见与建议，项目组完成了4轮迭代，迭代功能点十余个。评估模块得到公司内部的认可和赞赏，并推广到公司及集团的IT软件开发中。评估模块也被其他省引入、借鉴和使用，同时也在IT领域固定资产投资及成本管控中使用。评估模块为业务部门提供支撑服务，保障科技引领，量化体系开发，对控制成本发挥了很大的作用，业务部门也在实际工作中对其给予了高度评价。
实施成效包括如下几个方面：
（一）经济效益：
基于国家标准创新的软件开发费用量化管控体系实践，有效降低沟通难度，多方易于达成一致，节约了沟通成本，有效帮助上海公司实现了降本增效（见图9）。
同时人力成本不变，增加软件产能。23年至24年，对35个项目及三域应用开发工单进行软件工作量评估，平均核减率超过百分之十，在投资不变的情况下增加了产出。
图9 降本增效示意图
（二）管理效益：
通过量化管控体系对成本评估、招标谈判、功能验收、内部评估均提供有效的支持，解决了多个痛点问题，并为难点问题提供了解决的途径。统一标准的软件需求规格说明书贯穿全流程，可以有效地提高软件项目工程质量，确保项目交付满足预期结果。这些都提升了管理效益（见图10）。
图10 管理效益示意图
（三）风控效益：
统一采用国家标准的功能点法并引入第三方评估，从机制上防范单一节点风险；初评、复审等关键环节做到嵌入式廉洁风险防控，也可以进一步降低后续采购风险；基于国家标准的评估方法符合审计要求。风险防控详见图11。
图11 风险防控示意图
（四）人才效益：
通过以练代学，在实践中有效提升了相关人员能力，并初步形成了软件造价工程师—软件造价评估专家—数据分析专家的自有人才梯队（见图12），为后续体系更为广泛、深入地运用以及持续改进奠定了良好的人才基础。
图12 建立人才梯队示意图
（五）共享效益：
评估模型基于需求文档进行工作量评估，可以在需求阶段就开展评估，在对软件设计细节不了解的情况下也能够做到高效率、准确的工作量评估，更便于局方人员把控工作量评估的准确性，适合推广到公司及集团的IT软件开发中（见图13）。
图13 评估模型的共享性
本项目围绕精益化成本管控的目标，在充分借鉴已发布的国家及行业标准以及集团内部管理办法的基础上，总结原有评估方法经验教训，引入在业界应用广泛的COSMIC/NESMA方法，采取四大举措，实现三项创新，构建了软件开发工作量评估体系，在公司的成本管控中发挥了重要作用。
