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行业案例（2024）丨24建立成本估算指标库 加强信息化项目开发成本控制——杭州某区信息化项目成本估算控制指标体系案例-浙江天航咨询监理有限公司
点击：时间：2026-09-08
一、案例概况
长期以来，如何度量政府投资信息化项目的开发成本一直是信息化领域所困扰的难题。因缺乏直观、有效的价格度量依据，导致软件开发费用无法准确测算，进而造成项目预算不准确、开发费用叠加等情况。2023年，我公司配合杭州某区财政部门，以建立《某区估算控制指标体系》（以下简称“指标体系”）为基础，以项目申报和评审机制为抓手，在全省率先构建以信息化项目开发成本控制为手段，推动SPS（监管体系标准化、项目资金绩效化、管理流程体系化）体系建设，实现“定价有流程、定价有标准、定价有机制”，为政府投资信息化项目进行成本度量，帮助政府科学合理地开展项目预算，积极推动节约型政府建设。
二、实施过程
（一）实施难点
1．项目类型众多。该区每年政务信息化项目新建、续建申报类型众多，如软件类、集成类、服务类等，项目建设群体又覆盖全区各业务部门及单位，各部门每年新建项目都是根据业务需求进行全定制，面对全区的全定制信息化项目去寻找和制定一套适用于该区政务信息化项目预算评估指标和评估体系需要丰富的政务信息化经验和评估经验。
2．预算组成无统一标准。政务信息化项目预算组成常规分为软件开发及第三方服务两大类，但是预算大类下又细分众多小类和分项，由于该区没有制定统一的预算组成标准，各单位申报项目时填报的预算组成也是杂乱无章，这给主管部门评审项目时带来了一定的困难，如果要制定统一的预算组成标准就需要深入了解该区政务信息化历年项目预算组成内容及类型。
（二）实施组织
本项目的实施得到了区财政局和数据资源管理局的大力配合和支持。不仅提供了近三年的信息化项目申报方案作为研究对象，而且也在推进过程中，结合当地信息化项目管理的实际要求，给予了很多业务层面和技术层面的指导和帮助。
（三）咨询工作内容
通过采集近三年信息化项目的采购及验收文档，按照项目类型进行分类、分析，从中挑选出一批具有典型代表意义的项目，先对其进行项目的后造价评估，通过评估结果来比对项目采购预算，以此发现前期预算安排的不合理之处。同时，再结合项目建设内容等其他关键信息，做进一步的细化分析，初步建立一套项目成本估算体系，形成一个适用于政务信息化项目的采购成本参考指标库，涵盖定制软件、成品软件、实施运维服务、信创适配改造、第三方服务等方面，最终实现为区财政局等政务信息化项目主管部门或预算评估人员提供快速评估项目采购成本的参考标准。 成本估算指标库架构图如图一所示：
图一、成本估算指标库架构图
成本估算指标库包括定制开发软件模块取费指标库、成品及组件取费指标库、第三方服务取费指标库、其他（运维实施）取费指标库和信创适配改造取费指标库。
（四）咨询工作流程
咨询工作流程图见图二：
具体实施过程如下：
1.基础信息采集。对接区财政局和数据资源管理局采集近三年历史项目档案，按照项目建设类型（如：软件、成品组件、第三方服务、运维实施、信创适配改造等）进行分类。针对采集的项目信息分析，挑选软件类型的典型项目作为定制开发软件评估对象。
2.项目建设文档采集。根据项目基础信息的采集数据分析，进一步获取各项目相关的建设文档，包括可研方案、采购招标方案、开发文档、验收测试报告等。按照可研方案、采购招标方案将项目的预算组成进行拆分，拆分成定制开发软件、成品组件、第三方服务、运维实施、信创适配改造等大类。结合开发文档，如概要设计、详细设计、数据设计、用户使用说明书等，将项目功能模块按照业务场景进行分类，如系统维护、流程引擎、表单设计器、工作台、门户、驾驶舱等。
3.市场调研信息采集。通过市场调研方式，采集省内政务信息化项目相关预算采购标准或取费标准进行统计分析，为本项目提供参考依据。市场信息采集包含国家、省、市、区县政策文件、项目管理办法、取费标准文件及市场上相关软件、产品、实施运维、信创适配改造、第三方服务等行业取费标准区间等。
4.项目造价后评估。参照《GB/T 36964-2018 软件工程 软件开发成本度量规范》，对前期挑选的典型软件项目进行软件成本造价评估。通过评估结果，分析定制开发软件的通用性，按照软件领域、业务类型和功能模块业务场景进行分类。
5.成本估算指标库设计。根据项目建设信息采集阶段的分析结果，对成品软件、信创适配改造、实施运维、第三方服务等进行标签分类，标注出同类型产品或服务的价格区间和取费标准；根据项目造价后评估分析结果，按照软件领域、业务类型和功能模块业务场景进行标签分类，标注出类似软件领域、业务类型和功能模块业务场景的价格区间和取费标准;根据市场调研信息采集分析结果，按照定制开发软件、成品组件、第三方服务、运维实施、信创适配改造等进行标签分类，标注出同类型产品或服务的价格区间和取费标准。综合以上三种方式的评估结果进行综合统计分析，制定成符合区级部门使用场景的《政务信息化项目成本估算指标库》，指标库主要分为：定制开发软件通用模块、成品及组件、信创适配改造、实施运维服务库、第三方服务库；指标库前期主要以Excel表格工具形式体现使用，后期该成本估算体系通过更新迭代，相对成熟稳定后可考虑嵌入软件系统封装成估算工具使用。
6.编制标准。在前述工作基础上，编制《政务信息化项目成本估算体系取费指标标准》及《某区党政机关信息化项目投资预算编制模板》，协助信息化项目预算主管部门修订申报管理办法，规范项目报审流程，提升项目预算报审规范性。《政务信息化项目成本估算体系取费指标标准》以区间值形式给出价格，以作参考，也可设定价格浮动系数来应对因项目的复杂程度产生的预算高低。
三、实施成效
（一）定价有流程，全覆盖实现监管体系标准化
1．建章立制、高效协同。区财政局和数据资源局联合出台《杭州市某区政府投资信息化项目管理办法》、《杭州市某区政府信息化建设专项资金管理办法》，实行“项目统管、资金统筹”，区财政不再单独安排信息化项目和资金。建立项目估算控制指标权责体系，各建设单位承担项目方案编制、成本估算、预算编制以及招投标工作；区财政局和数据局资源局负责建立和更新项目估算指标体系信息库，区数据资源局负责对建设单位使用指标体系进行指导和审核，在区级层面形成各司其职、合力推进的标准化管理体制。
2．流程清晰、闭环管理。针对近两年信息化项目管理要求以及数字化高速发展中遇到的常见问题，结合该区实际情况，科学合理调整管理流程，建设单位申报项目须填报“信息化项目建设预算清单”，清单由指标体系信息库提供的通用组件价格和项目个性化模块组件价格汇总形成。由区数据资源局对上报方案及预算清单进行初审，并提交信息化项目专家会议评审，通过行业专家评议，剔除冗余项目、整合共性项目、优化预算造价。最终，2021年和2022年预算单位申报信息化项目，经过多轮评审后，批准项目数量分别减少了46个和33个，年度预算金额分别下降了69%和65%。
3．分类管理、提质增效。按照统一原则，对项目建设预算价格实行分类管理，对指标体系中已涵盖且在参考区间浮动的价格，可直接进行应用；对暂未纳入指标体系或价格偏高的建设内容，在信息化项目专家评审会议中进行重点评定，此举不但为建设单位的项目决策提供了重要参考，也提升了主管部门的评审效率，推动信息化工作提质增效。
（二）定价有标准，全方位提升项目资金绩效化
1．多维度信息化支撑。抽样本地区和杭州市周边地区政府部门典型性项目，对项目建设类型、内容、金额进行拆分解析，提炼出有市场可比性的通用模块、组件、服务等类别，并设定价格参考区间和浮动系数，确保数据科学、合理、可行。截止目前，信息库已建立数据1718条、其中定制开发软件通用模块清单102条、成品及组件清单36条、第三方服务清单18条、其他类收费标准清单8条、信创适配改造清单7条。
2．规范化发布参考。组织行业专家、区数据资源局和相关部门对入库信息进行核定，形成以符合“市价孰低法”为原则的价格认定机制。每半年对指标体系数据进行迭代更新，并对该区所有机关单位、乡镇街道、区属国企发布，确保信息公开化、透明化。
3．精准化定位应用。指标体系作为建设单位对项目预算控制和市场询价的依据，在进行项目可行性论证阶段，通过参照通用组件价格，测算建设费用，尽早发现潜在的成本超支和费用叠加风险，有效破解建设方和开发方因无价格参考标准难以对开发费用达成共识、项目预算编制偏高等难点问题。
（三）定价有机制，全过程推进治理水平体系化
1．决策有规范。关注体制机制建设、资金规范使用等廉政风险点，明确建设单位的信息化项目建设方案和预算通过纳入本单位党委班子“三重一大”决策和组织业内专家询价等形式进行决策，切实解决管理“越位”、“缺位”等问题，筑牢廉政防线。
2．询价有依据。修订信息化项目申报管理办法，明确建设单位在进行项目询价过程中，应对照指标体系中对应类型的价格区间进行成本控制。将项目预算的把控前移至方案设计、询价阶段，避免建设单位和开发商因无相关价格标准而陷入“扯皮”或过度建设导致费用增高。
3．定价有支撑。为深化估算指标体系建设，在区信息化项目管理平台基础上开发项目估算指标智能申报系统，实现建设单位在线申报项目方案和预算，系统自动比对指标体系通用组件价格，主管部门线上审批。确保有效控制项目预算，精准测算项目成本，提升资金绩效。
四、客户评价
浙江天航咨询监理有限公司历时一年多时间制定形成的成本估算指标库，在2024年度的项目立项申报环节进行试点推行，目前已取得了一定的成效。对于非信息化专业的财评人员来说，该指标库的投入使用，大大降低了他们对于信息系统建设过程中涉及专业知识的理解难度，也使得传统拍脑袋、凭经验定价的模式得到了改善。当然，在实际推行过程中，也发现了该指标库仍存在不够完善的情况，希望下一阶段的研究重点能将指标库的数据条目进一步扩充，并且与现有的信息化项目申报系统进行有效整合。
