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行业案例（2024）丨25市供水集团信息化项目预算造价评估-安徽省软件评测中心
点击：时间：2026-09-14
一、案例概况
（一）案例背景
近年来，某市供水集团有限公司（以下简称：项目建设方）大力开展信息化建设，围绕集团公司“标准化、模块化、简单化、信息化”的建设目标，推进信息技术的创新应用，全面开展企业标准的数字化，实现数字化贯标。目前已建成全域管网水力模型、管网设施运维系统、分区计量管理平台、合同管理平台、信创档案系统等一系列技术先进、功能全面的信息自动化系统，覆盖管网管理、分区计量、水力模型试点和内部管控等各个方面。
此次涉及造价评估服务的大小信息化系统共计6个。整体项目开发预期耗时较长，为保证投资数额的合理、有效性，经得起今后的审计检验，项目建设方委托安徽省软件评测中心（以下简称：我中心）进行项目的预算造价评估（以下简称造价评估）。
我中心以详细可量化的需求文件、设计文件为依据，采用行业通用的功能点分析法、遵循国家和行业规范、造价评审执行标准，按照项目的实际特点，有针对性地开展项目造价评估工作。对于信创改造适配部分，我中心在缺乏可参考的权威标准的情况下，通过多元化、分阶段的方式对信创体系部分进行造价评估，确保依据合理，客观公正，专业可信。
通过造价评估后，项目实现了合理控制成本，降低审计风险的目的，并在此基础上，控制了项目投资。
（二）面临的问题
1.技术执行面临较大挑战，现有功能点计价模式并不总能完全达到预期的需求标准
此开发工程覆盖了广泛的专业领域，包含了繁多的元素，工作量巨大且极具专业性。造价评估的任务涵盖了6个主要的系统。在软件开发项目的初期，功能需求通常尚未具体化，项目建设方可能也未能完全明确其所需的所有功能，这无疑增加了造价评估的复杂性。随着软件开发的进展，需求可能会发生演变，且可能存在未被明确表达的需求，这些都会对项目的初步规模估计和生产力评估产生影响。鉴于项目建设方在关键的公共服务领域运作，在项目的规划和执行阶段，必须采取长远的视角，考虑长期的运营和维护成本，确保资金的合理分配，防止对项目建设方造成长期且不可逆转的损害。
2.项目需求界限模糊，导致建设内容不确定性增加
本次某市供水集团信息化项目造价评估服务包括6个系统，由于专业标准较高和信息内容复杂难懂等因素，不同部门对于项目的目标、需求和边界的理解存在显著差异。同时，管理层对项目计划的调整也在不断发生，这些调整往往难以与预算编制同步更新。
3.信创体系评估缺乏可用的权威的评估依据，评估难度及准确性成为挑战
某市供水集团信息化项目造价评估服务中含信创的改造，项目建设方要求后续项目需全面适配信创云平台、操作系统、CPU等，并同步完成客户端和服务器端的信创适配改造。
以上针对信创改造的部分缺乏现成可用且具有权威性的造价评估依据，另外在行业内关于信创改造项目的造价评估可参考的项目经验及案例极少，故造价评估难度及准确性成为挑战。
（三）案例目标
某市供水集团信息化项目造价评估服务在项目沟通初期已明确目标如下：
1.根据国家省市和地方相关规定和文件，依据项目实际资料和项目建设需求，客观、合理、科学地评估软件项目预算，有效提升项目资金的使用效能，避免过度投资或投资不足；
2.在遵循业内权威标准与借鉴最佳实践的基础上，严格按照项目建设方的要求，严谨、审慎出具第三方造价评估报告，有效规避审计风险和廉政风险，为项目的顺利实施与成本控制提供坚实的基础。
二、实施过程
（一）实施难点
精确评估各个系统的规模与预算是某市供水集团信息化项目造价评估服务的关键职责。确保系统规模和成本信息的准确性对于项目成本管理、规划以及资源配置的合理性至关重要，这同样也是衡量项目成功与否的核心标准。
作为项目建设方，对于第三方软件造价成本评估的不熟悉可能导致初期沟通阶段出现误解或信息不对称，这给项目的实施带来了不小的障碍。同时，由于项目涉及深奥的水务专业知识，也对团队的工作提出了严峻的挑战。
（二）实施组织
针对某市供水集团信息化项目造价评估在实施过程中可能面临的挑战，如需求调研的不明确性、造价评估的不完整性、信息传递的滞后性以及资料整理的不完整性，评估团队在评估工作开始前，主动邀请项目建设方及相关单位参与到评估工作组中。同时，确保相关部门能够及时响应，解决评估过程中出现的任何需求和问题。具体评估实施组织工作如下：
1.构建项目团队
根据项目领域、复杂程度、人员特长等，我中心列明评估团队的人员组成，包括评估项目经理、评估专家、技术支持等，明确每个评估团队成员的角色和职责。
我中心接到某市供水集团信息化项目造价评估委托后，安排具有相关经验的评估工程师作为评估小组的负责人，遴选具有软件造价评估工程师资质且参与过软件造价评估项目的相关人员，构建评估团队。
评估团队多次在小组内部及项目建设方之间召开评估会议，商讨项目造价评估思路，分析项目的重难点问题及解决方案。
2.需求调研
通过对项目相关方的沟通、了解，针对项目建设方提供的项目初步设计文件中体现的业务需求，研判分析项目的背景情况、潜在的项目技术实现路径、项目复杂程度、团队人员情况等因素。明确项目造价评估的目的和预期成果；界定造价评估的范围，包括将要评估的软件类型、规模等。
3.进行科学有效的管理。
首先评估团队成员在与项目建设方充分沟通后，列明项目各阶段和里程碑工作，制定符合项目需求的评估模型，确定恰当的数据收集的方法和工具，包括需求文档、历史数据等。在此过程中列明项目存在的困难和亟待解决的问题，按照问题的紧急程度和解决的难以程度，对问题进行分解。
其次，对评估项目进行动态跟踪。如制定评估风险管理计划，通过风险识别、风险评估过程，明确风险应对策略和预案；与项目建设方商讨，争取工作周期，依据评估工作时间线，制定详细的造价评估工作时间表，包括关键里程碑和交付物，定期生成项目进度和状态的评估报告；运用持续改进方法，建立反馈机制，收集用户和团队成员的意见和建议，不断澄清需求，根据反馈进行持续的流程和方法改进，完善获取的信息质量。
再次，在整个造价评估过程中，注重评估作项目进度、评估质量与预期目标相统一。
（三）方法选择
为避免需求范围不清晰给建设内容带来不确定性，评估团队主动加强有效的需求分析和规划，提高沟通的效率。
1.需求调研法
评估团队对项目建设方的各个部门进行了访问，并设计了调查问卷来搜集项目的具体需求，识别有效需求和提出项目需求完善思路及建议，帮助项目建设方梳理项目建设需求和费用组成。为提高沟通的有效性，评估团队参考了类似水务系统的功能列表和技术参数，深入分析了项目建设方的真正需求。经过多轮次的申讨论调研，确认需求后，由评估团队成员确认评估需求及相关技术文档是否符合评估需求，确保项目需求明晰、项目费用划分合理充分。
其次，根据调研结果，梳理各个系统适用范围，如管网系统、计量系统、信创相关的国产化适配、大数据、IOT等。
2.软件规模费用估算方法
确定项目需求后，评估团队采用功能点（IFPUG）估算法对项目需求文档进行功能点识别，并对照评估技术要求，将功能点类别、修改类型等进行估算。考虑到项目的独特性质，评估团队采用了结合专家经验法和功能点规模估算法的交叉验证策略，以确保评估工作的准确性。在实施评估工作时，评估团队首先遵循国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》(GB/T36964-2018)，对预算方案中可能包含的应用软件定制开发和硬件设备采购等成本，运用科学的评估方法来确定软件的成本。
3.软件开发费用估算方法
对于软件开发费用，充分考虑到项目所在地的人力成本费率，结合《中国软件行业基准数据（CSBMK-2023年中国软件行业基准数据）》，明确基础数据计算参数，综合评估计算项目开发工作量、工期和成本。
4.其他费用估算方法
（1）技术服务费用估算方法
依据项目所在地统计局发布的人员年平均工资，结合市场行业行情，评估团队综合运用经验法、类似项目类比法（基于相关项目的公开招投标信息），估算成本。
（2）第三方检测费用估算方法
结合项目所在地地方市场行业行情，灵活运用市场询价法、经验估算法，估算项目中涉及第三方检测所需的费用。
（四）造价评估流程
1.项目资料初审
一经接受造价评估委托，我中心即组建了专项评估团队，对项目建设方提交的项目文件进行了详尽的检查。在检查过程中，评估团队就文档中的不明确或不完整部分与项目建设方进行了沟通以获得确认，并特别关注了项目文档中的功能描述是否明确无误。对于任何特殊技术实现或特定领域的要求，评估团队请求项目建设方提供进一步的阐释或补充文档以确保需求的明确性。
审查的要点包括项目文档的规范性、一致性、现状评估、需求分析的彻底性以及系统功能的精确表述。通过这一严格的过程，评估团队确保了项目文档的质量和完整性，为后续的评估工作打下了坚实的基础。
2.开展造价评估
为了估算软件开发的成本，本次造价评估采用了功能点分析技术。在功能点计数的初步阶段，依据所提交的系统架构设计方案等相关文档，定义了评估系统的界限，并划分了被评估系统的边界，从而确定了功能点计数的具体范围。接着，利用清晰的系统边界和项目需求描述，应用功能点估算方法来识别各个功能点。通过综合考量多种调整参数，评估出软件的开发规模及所需工作量，并依据人员月度成本费率，计算出软件开发的预期成本。本次造价评估中涉及到的部分调整因子取值表见图1。
图1 调整因子取值表
3.逐一梳理功能点
在执行国际功能点用户组的功能点评估过程中，通常做法是将整个项目视为一个整体来处理。但针对本项目，经过对需求的深度、业务重点、系统复杂性、评估时机、技术环境和成熟度等因素的细致考量，我中心认识到这种方法可能不完全适用。基于这一点，评估团队选择了对每个系统独立进行功能点的分析和量化，以确保造价评估的精确性和适用性。
4.依据技术复杂性定制调整因子
在项目评估框架内，评估团队基于先前策略，针对每个系统的特点，制定了包括设计规模、应用类别、质量标准和完整性等级在内的调整参数，以公正地评价各系统的实施标准和挑战。例如，对于基础信息管理和用户管理等系统，在确保技术规范得到满足的基础上，评估团队对参数进行了微调，例如将应用类别重新定义为“业务操作”。考虑到开发团队在相关领域的丰富经验，评估团队将大数据和IOT的应用类别调整为“智能化信息处理”。
在执行阶段，评估团队依照国家标准《软件工程软件开发成本度量规范》(GB/T36964-2018)，对预算计划中的应用软件定制和硬件采购成本进行了细致评估。至于软件运行和维护的成本评估，则参考了《信息技术服务运行维护成本度量规范》（T/SDAS 13-2017）的相关方法和参数。
造价评估工作同样依据了《中国软件行业基准数据》（CSBMK®-2023）、《软件工程软件开发成本度量规范》（GB/T 36964-2018）、《信息化项目软件开发费用测算规范》（DB 11/T 1010—2019）等权威数据和标准。通过精确的计算和公允的评估报告，确保了预算审核的合理性和准确性、公正性，使最终的评估报告具有高度的可追溯性。
5.制定预算编制标准
为了增进建设单位对项目造价评估工作的认识和支持，评估团队在进行评估时，依据了一系列的标准：
（1）预定规划标准：评估工作依据项目早期设定的方针、规划和定量目标来进行。
（2）行业参照标准：参考国内行业标准和公布的数据，形成与行业水平相对应的评估准则。
（3）历史对比标准：借助历史项目数据设定造价评估准则，并采用PDCA循环的方法，不断追求更高的评估标准以体现绩效的优化。
（4）单位特定标准：造价评估过程中，也采纳了建设单位所认可或确定的其他相关标准。
通过这样的标准化流程，评估团队确保了造价评估工作的透明度和专业性，同时也为建设单位提供了明确的造价评估参照和决策支持。
6.出具报告初稿
通过功能点分析得出的软件开发成本数据，评估团队草拟了评估报告的初步文本。文本经过了细致的内部审查和多阶段的质量保证流程，以保证其质量，之后才向项目建设方展示了初稿内容。报告初稿主要由以下几个部分组成：首先是评估报告的正式声明，其次是对项目背景、造价评估输入的全面介绍，然后是造价评估流程的详尽阐释，以及造价评估所依赖的准则和最终的评估成果。造价评估报告还包括了所有必要的附件和额外的参考文档。
5.意见稿澄清
提交了造价评估报告的初步版本给项目建设方之后，我中心安排了与项目建设方的沟通，并在沟通中对造价评估报告内容进行了充分的阐释和澄清。这确保了项目建设方对造价评估结果有了清晰的认识，并且达成了共识。
6.出具正式评估报告
随后，我中心发布了最终版本的造价评估报告。此外，评估团队对造价评估过程进行详尽的回顾与总结，并整理收集相关的数据。根据我公司的内部管理规程，评估团队在最终报告发布之后，对所有造价评估过程文档和材料进行系统的分类、整理，并执行归档操作，以确保所有资料得到妥善和统一的管理。
三、实施成效
（一）经济效益
合理分配预算，提高资金使用效率。某市供水集团信息化成本评估服务涵盖了6个系统，原设计预算总额为995.5万元。经过我中心评估团队的全面评估与审核，最终核定的预算金额为936.55万元，较原预算核减了59.026万元。这一过程不仅有效控制了项目的投资总额，而且提高了资金使用的效率和项目的经济性。
（二）社会效益
优化项目规划，简化审计与验收流程。实际操作中，我中心的评估团队通过采用功能点分析方法来编制预算，加强了对需求内容的深入分析，提升了需求分析的深度。同时，有助于避免遗漏关键需求或包含无效需求，从而优化了项目规划。此外，这种做法也为项目建设方在项目验收和后期审计提供了便利，有效降低了相关风险。
四、客户评价
在本项造价评估任务中，项目建设方某市供水集团有限公司对我中心的评估工作在以下三个方面给予了高度评价：1. 安徽省软件评测中心采用了行业认可的估算技术和基于行业标准数据的调整参数，评估方法科学，确保了评估工作的精确性和可信度；2. 安徽省软件评测中心的工作有效降低了项目资金后续审计风险，为项目建设方应对项目后续第三方审计、内部审计等打下了坚实的基础；3. 安徽省软件评测中心在完成获得客户认可的评估工作外，对客户提供基于功能点分析的深入讲解和培训，为项目建设方后续信息化项目内部投资预算编制提供了技术支持和理论参考。
